Vendosja me shumicë në Bashkimin Europian: Një çështje kurajoje dhe imagjinate

Shumë bien dakord se, i bërë me 27 anëtarë dhe me perspektivën e absorbimit të tjerë akoma në një të ardhme jo të afërt, por as edhe shumë të largët, Bashkimi Europian ka nevojë për një forcim të vendosur të mënyrës së tij të funksionimit dhe, për pasojë, të institucioneve të tij. Temat për t’u përballuar janë të shumta, megjithatë duhet pranuar se për momentin nuk ekzistojnë kushtet për një rishikim rrënjësor të traktatit (Lisbonë, në fuqi nga viti 2009). Mund të mos pëlqejë, por institucionet e Bashkimit Europian do të vazhdojnë të evoluojnë si përgjigje funksionale ndaj sfidave që dalin herëpasëhere dhe jo në bazë të një projekti komplesiv të paracaktuar.

Kështu që nuk është rastësi nëse diskutimi përqëndrohet sidomos mbi një pikë: zgjerimi i mundësisë për të votuar me shumicë. Evenimentet e bëjnë aktuale këtë masë, sipas disave urgjente, sidomos në dy sektorë: fiskalitetin dhe politikën e jashtme dhe të sigurisë. I pari, për shkak të nevojës për ta qeverisur më mirë një tërësi ekonomike gjithnjë e më të integruar dhe shmangur deformime të vërteta apo të supozuara konkurence, kurse i dyti sepse ndryshimet e ndërhyra në një mënyrë gjithnjë e më konfliktuale nuk i mundësojnë më Europës të anashkalojë as imperativa gjeopolitikë, as t’i besojë tërërisht si në të kaluarën mbrojtjes amerikane. Është debati mbi “autonominë strategjike”, i lëshuar nga Emmanuel Macron; debat që do të bëhej shterpë sikur Bashkimit Europian të mos ishte në gjendje të reagonte me shpejtësi ndaj sfidave.

Sovranitet dhe sistem Bashkimi Europian

Funksionimi i Bashkimit Europian ndikon në dy mënyra mbi sovranitetin e vendeve anëtare. E para është se vendimet e përbashkëta, të tilla si procedura e vendimit, janë juridikisht detyruese. E dyta është specifike me vendimet e marra me shumicë. Kush ka votuar në favor mund të mendojë në mënyrë legjitime se sovraniteti i tij ëshë forcuar. Ndërsa kush voton kundër, e sheh sovranitetin e tij simbolikisht dhe konkretisht të kufizuar. Kështu që nuk duhet të habisë fakti që çështja e votimit me shumicë ka qenë çështja më e ndjeshme e debatit institucional në Europë; mjafton të kujtosh “krizën e karriges bosh” të provokuar nga Charles de Gaulle në vitin 1965. Nga njëra anë, kush i apelon mundësisë së votimit me shumicë, e bën sepse një Bashkim Europian rob i unanimitetit rrezikon që bëjë fundin e Polonisë, ku Dieta ishte e paralizuar nga një “liberum veto” i një prej elementëve të çfarëdoshëm të saj. Kurse kush është kundër, e bën një çështje të pazgjidhshme sovraniteti. E paraqitur në këto terma, çështja rrezikon të bëhet e pazgjidhur sepse mban në vetëvete dilemën midis një rendi federal dhe një konfederal apo ndërqeveritar. Një zgjedhje që Bashkimi Europian dhe e vendeve anëtare të tij nuk janë të gatshëm ta bëjnë.

Në realitet, gjërat nuk janë tamam kështu ose, më shumë, realiteti është më kompleks nga sa besohet. Lëndët mbi të cilat mund të votohet me shumicë në bazë të traktatit aktual janë tashmë sot të shumta në numër. Ato mbulojnë në veçanti, përveç fiskalitetit, gjithçka tjetër që përcakton funksionimin e trgeut unik, pse jo edhe miratimin e bilancit të përbashkët dhe sektorë të tjerë akoma. Për të kuptuar se në çfarë mënyre kjo mund të zgjerohet në raste të reja, fillimisht duhet ndaluar mbi logjikën e sistemit ekzistues dhe funksionimin e tij. Si gjë të parë, zgjedhja e lëndëve të ndjeshme të jenë të vendosura me shumicë nuk i përgjigjet një dizajni të caktuar kushtetues; në fakt është pasojë e faktit që Bashkimi Europian është një organizatë ku ndarja e sovranitetit ndodh me delegimin e shteteve anëtare. Praktikisht mund të votohet në një sektor të dhënë, jo pse është i ndjeshëm në abstrakt, por sepse kemi rënë dakord më parë mbi linjat e mëdha të objektivave që duan të ndjekim të gjithë bashkë. Mundësia e votimit me shumicë nuk ka të bëjë me objektivat, por me modalitetet për t’i realizuar ato. Nëse kjo ndarje e objektivave është munguese, atëhere vendet anëtare do të jenë shumë ngurruese në ndarjen e sovranitetit.

Logjika e këtij sistemi është shumë e ndryshme nga ajo që qeveris si demokracitë tona kombëtare, ashtu edhe shtetet federale; ajo përcakton edhe mënyrën me të cilën vota me shumicë funksionon konkretisht. Në Bashkimin Europian praktikisht votohet shumë pak edhe në rastet ku ekziston mundësia. Faktikisht i gjithë sistemi është i organizuar për të kërkuar konsensusin maksimal, por atëehre do të thuhet çfarë është vërtet kaq e rëndësishme? Përgjigja është se po dhe nuk është nevoja të jesh ekspert në teorinë e lojërave për ta kuptuar psenë.

Ndjenja e thellë e votës me shumicë

Ekzistenca e mundësisë për të votuar e modifikon thellësisht strategjinë negociuese të pjesëmarrësve. Nëse është kërkuar unanimiteti, secili do të ketë interesin të ruajë pozicionet e tij deri në fund. Do të bjerë në kompromis vetëm kush është i bindur se mungesa e vendimit është për të më i keqi i konçensioneve që është thirrur të bëjë. Rezultati është pra në shumicën e rasteve paraliza. Nëse ekziston në fakt mundësia e votimit me shumicë, çdo pjesëmarrës do të ketë interes të marrë pjesë qysh nga fillimi në formimin e një shumice potenciale. Ngurruesit që do të mbesin me qiri në dorë, do të jenë në këtë pikë të detyruar të gjenden në pakicës, të bërit bashkë apo gjithësesi të sigurojë rezultate më të ulëta nga të shpresuarit. Në thelb vota (ose më shumë mundësia për të votuar) nuk shërben për të prcaktuar shumica dhe pakica të qëndrueshme; deri mund të thuhet se ajo që do të ishte shenja e një frakture të madhe që do të prodhonte në vendet strukturalisht “pakicë” perceptimin që sistemi funksionon në kurriz të tyre.

Vota me shumicë shërben në fakt për të tejkaluar veton e një ose më shumë vendeve. Nga ana tjetër, fakti që sipas traktatit shumica për të qenë i tillë krkon të shprehet si numri i vendeve anëtare, ashtu edhe popullsia e tyre, e bën formimin e saj jashtëzakonisht kompleks, redukton rrezikun e shpërndarjes dhe të një prishjeje midis shumicave dhe pakicave të qëndrueshme. Këto karakteristika të funksionimit të sistemit janë për më tepër një prej arësyeve të rëndësisë së raportit franko – gjerman: të dy vendet shpesh vijnë nga pozicione kaq të largëta, që kur konvergjojnë marrëveshja e tyre mund të furnizojë bazat e një shumice potenciale.

Nëse kjo është logjika e sistemit, atëhere ajo është larg nga zgjidhja e të gjitha problemeve. Në analizë të fundit, pranimi i votës me shumicë duhet të pasqyrojë një gradë të lartë besimi reciprok. Mbetet frika që një shtet anëtar i çfarëdoshëm ose do të gjendet sisteamtikisht në pakicë, ose që interesat “jetike” të tij shkelen nga shumica. Përtej arësyeve të opozitës ideologjike me karakter mbikombëtar të ngrehinës europiane, qe ky motivimi i De Gaulle në krizën e vitit 1965. Si në këtë rast për Francën, bindja e një vendi të çfarëdoshëm se gjendet në një situatë të jashtëzakonshme për të cilat interesat e tij rrezikojnë të mos kuptohen apo të ndahen nga shumica, është shumë shpesh e pajustifikuar; jemi më të ngjashëm nga sa besojmë. Megjithatë frika ekziston, si të gjitha çështjet identtiare ndjehet shpesh nga elektorati dhe kështu që duhet marrë parasysh.

Ka pasur tentativa të ndryshme për ta kodifikuar “interesin jetik” dhe pra një forme të drejte vetoje, por askush nuk ka prodhuar rezultate bindëse. Një shembull i parë qe i ashtuquajturi “kompromis i Luksemburgut” që përfundoi krizën e vitit 1965. Ai njohu të drejtën e një vendi për të invokuar interesin jetik kundër një vote të mundshme me shumicë; megjithatë nuk specifikon as duhet të nënkuptohet me “jetike”, as cila duhet të jetë pasoja. Rezultati qe që për shumë vite u hoq dorë krejtësisht nga votimi, me dëme të rënda për të gjithë. Çështja qendrore që teksti i “kompromisit” nuk sqaronte ishte se natyra “jetike” e interesit të thirrur, ishte prerogativë jo ekskluzive e vendit të interesuar. Çështja u sqarua pjesërisht në vitin 1983, paradoksalisht me iniciativën franceze, mbi një çështje bujqësore që qenë mbajtur peng nga Britania e Madhe në negociatën mbi kontributin e saj ndaj bilancit. Vetoja britanike i tejkalua me argumentin se interesi jetik nuk mund të thirrej për arësye të huaja ndaj atyre të çështjeve të nënshtruara vendimit. Ishte vendosur kështu parimi i së drejtës së shteteve të tjera anëtare të këqyrnin vendimin nëse njëri prej tyre thërriste interesin jetik.

Kur më pas, në 1986, u adoptua Akti Unik që zgjeronte mundësinë e votimit në vendimet e nevojshme për të kompletuar tregun unik, të gjithë qenë të vetëdijshëm sesa ishte thelbësore për ta arritur objektivin  dhe ra të paktën në atë fushë çdo pengesë mbeturinë ideologjike. Gjëja u zgjidh me një paradoks tjetër. Akti Unik hyri në fuqi nën presidencën daneze, një prej vendeve më ngurrues ndaj parimit të votës me shumicë. Masa e parë e nënshtruar votës qe një grup direktivash të nevojshme për ta kompletuar tregun unik të automobilave, deri më atëhere e bllokuar pikërisht nga një votë daneze. Por në provë të asaj sesa tema ishte e ndjeshme, u përcaktuan procedura të destinuara që të vepronin në mënyrë që asnjë vend të mos ndodhej përballë rrezikut për të qenë në pakicë pa paralajmërimin e duhur, por edhe në konfirmin se parimi drejtues i punimeve duhet të mbesë kërkimi i konsensusit.

Shumica, pakica dhe veto: një rrugë pragmatike

Shumë mendojnë se “kompromisi i Luksemburgut” është varrosur përfundimisht. Nuk është tamam kështu. Faktikisht ai mbijeton me mundësinë që çdo shtet anëtar të kërkojë që një vendim i caktuar që çohet përpara Këshillit Europian, institucion që normalisht vendos për konsensusin. Disa do të donin t’ia kodifikonin praktikën. Ka mundësi që do të ishte një gabim. Faktikisht është e dobishme të lihet një valvol çfryrëse me frikën e vendosjes në pakicë në raste që konsiderohen, mirë ose keq, jetike; kjo është shumë më e rëndësishme nëse duam të përballojm tematika në zemrën e sovranitetit kombëtar, si politika e jashtme apo fiskaliteti. Pasi që të kodifikosh gjithçka është pothuajse e pamundur, një dozë e caktuar ambiguiteti mund të jetë e nevojshme, por është edhe e nevojshme që lufizohen abuzime dhe që praktika të bëhet e zakonshme, siç ndodhi në rastin e “kompromisit të Luksemburgut”.

Nga ana tjetër, traktati është eksplicit në përcaktimin që Këshilli Europian është një institucion me detyra adrese politike dhe nuk duhet të kapet pas funksioneve legjislative. Në rastin e shkeljeve të përsëritura, nuk do të ndodhemi përballë një çështjeje juridike apo institucionale, por një krize të besimit reciprok në kuptimin e vërtetë të fjalës.

Çfarë konkluzionesh të nxjerrësh tani për zgjerimin eventual të votës për lëndë të reja? Zemra e analizës që i paraprin është se funksioni i votës nuk është ai i konsolidimit të shumicave, por i tejkalimit të vetove të njërit apo një numri të kufizuar vendesh. Një pasojë e parë është se çdo propozim për ta zgjeruar mundësinë e votimit me shumicë për çështje të tilla si fiskaliteti dhe politika e jashtme dhe e sigurisë duhet të përkufizohet qartë dhe të jetë e përqëndruar mbi aspekte që përmbedhin tashmë, në mos totalitetin e të paktën një shumice të madhe konsensuesh. Për fiskalitetin, ajo është ngushtësisht e nevojshme për funksionimin e tregut unik. Çështja e politikës së jashtme është më komplekse.

Një rast i parë që të vjen në mendje, i cituar në mënyrë eksplicite nga kancelari Olaf Scholz në diskutimin e tij të Pragës, është ai i sanksioneve. Ai mbështetet mbi faktin që Bashkimi Europian thuajse ka arritur një unitet konsensuesh lidhur me luftën në Ukrainë dhe mund të mendojë ëkshtu se menaxhimi i saj mund t’i tërhiqet unanimitetit. Faktikisht jemi larg për sa i përket raporteve me Kinën dhe politikën ndaj Afrikës. Mund të mendohet se duhet të jetë e mundur të votohet mbi deklarime politike edhe pse juridikisht jodetyruese, lidhur me lëndë për të cilat është përcaktuar një strategji e përbashkët. Ama mbetet fakti që politika e jashtme dhe e sigurisë janë lëndë për të cilat është objektivisht e vështirë të shtrihet mundësia e votimit me shumicë pa e vënë në diskutim parimin, aktualisht i konsakruar nga traktati, i kompetencës kombëtare.

Ekzistojnë rrugëtime më radikale për t’u ndjekur? A ekziston në traktat mundësia e hapjes së rrigës së votimit me shumicë nëpërmjet të ashtuquajturave “pasarela”, që kërkojnë një vendim unanim, por pa procedurën komplekse e rishikimit të traktatit. Nuk ka pasur deri më tani raste rekursi në këtë rrugë dhe janë legjitime dyshimet, për disa vende edhe kushtetuese, mbi zbatueshmërinë efektive të saj. Një rrugë tjetër është ajo e diferencimit, domethënë mundësisë për disa vende që të vazhdojnë, në pritje që të tjerët të pasojnë. Kushti duke qenë gjithmonë lënia hapur e portës hapur dhe mos diskriminuar të përjashtuarit. Në teori duket e thjeshtë, në praktikë është më pak.

Një prej sfidave më të vështira që Bashkimit Europian i duhet të përballojë në vitet e ardhshme është ai i ruajtjes së një dinamizmi që me 27 rezulton gjithnjë e më e vështirë, por duke garantuar vlerën e unitetit politik të tërësisë. Ajo ka rezultuar themelore në menaxhimin e Brexit. Do të jetë akoma më shumë në menaxhimin e sfidës së madhe të paraqitur nga integrimi dhe stabiliteti i të gjithë pjesës lindore të Europës, nga brenda ashti si nga jashtë kufijve të Bashkimit Europian. Dhënia hapësirë pararojave do të jetë pra e rëndësishme, por t’u përdorur me maturi. Traktati ofron mundësi konkrete me rekursin ndaj të ashtuquajturave “bashkëpunime të detyruara”, por që u nënshtrohen limiteve dhe procedurave nganjëherë kufizuese.

Nëse megjithatë objektivi kryesor është ai i tejkalimit të vetove eventuale, ekziston edhe mundësia e procedimit me një traktat në kuptimin e vërtetë të fjalës apo edhe një marrëveshje të thjeshtë ndërqeveritare e përfunduar midis kujt qëndron, duke izoluar ngurruesit. Zgjidhja u përdor për të tejkaluar tentativën e keqe të vetos së David Cameron ndaj krijimit të MES (Mekanizmit Europian të Solidaritetit); ky u krijua mbi bazën e një traktati paralel, por i lidhur me atë të Bashkimit Europian, pa pjesëmarrjen e Britanisë së Madhe. Pse të mos i drejtohesh në zgjidhje të këtij lloji në rast se Hungaria do të vazhdonte me obstruksionizmin e saj mbi çështje që kanë të bëjnë me luftën në Ukrainë dhe raportet me Rusinë? Ka qenë një rrugë e vështirë, duke mbajtur parasysh detyrimet e mosdiskriminimit. Megjithatë do të kishte një efekt të padyshimtë presioni politik; do të bëhej fjalë në thelb për të luajtur me raportet e forcës. Sigurisht që do të jepte nga jashtë imazhin e një Europe të përçarë. Megjithatë në disa raste, sidomos sikur vendimi të përmblidhte një shumicë të madhe, përfshi të gjitha vendet e mëdha, imazhi i një Europe të përçarë mund të jetë i preferueshme me atë të një Europe të paralizuar.

Çdo iniciative nga ana e vendeve të mëdha me finalitetin e rritjes së presionit ndaj të tjerëve mund të jetë e dobishme dhe meriton që të eksplorohet. Megjithatë do të kishte limite jo për t’u tejkaluar. Izolimi i një vendi duke e detyruar që të bëjë hesapet me arësyet e përkatësisë së tij në Bashkimin Europian, mund të jetë i urueshëm; krijimi i një frakture me një grup vendesh do të ishte në fakt shumë e dëmshme. Është megjithatë një fakti që zgjerimi i mundësisë së votimit do të vërtetohet vetëm nën presionin e ngjarjeve. Pra do të duhet kurajë dhe imagjinatë.

Zhvillime të ngjashme janë të dobishme edhe për një arësye tjetër. Megjithëse afatmesme, tashmë jemi të futur në një perspektivë që na çon drejt një zgjerimi dhe një Bashkimi Europian me më shumë se 30 anëtarë. Në këtë pikë, siç nënvizohet nga Scholz në diskutimin e tij të Pragës, një reformë institucionale do të bëhej e pambrojtshme. Sistemi i votës do të përbëjë pashmangshmërisht një prej pikave kryesore. Kështu që është e rëndësishme që të futen deri më tani në jetën e Bashkimit Europian praktika që bindin të gjithë për pamundësinë e vazhdimit të abuzimit me të drejtën e vetos.

(nga Aspen Institute)

Përgatiti

ARMIN TIRANA