Aktet normative – praktikë e rëndomtë pune e Ramës!

Nga Bujar LESKAJ

Mohim i kontrollit të Kuvendit mbi shpenzimet buxhetore

Akti normativ është një instrument ligjor i parashikuar në Kushtetutë (neni 101), që i lejon Këshillit të Ministrave të nxjerrë akte me fuqi ligji, por vetëm në raste të jashtëzakonshme dhe me miratim të menjëhershëm nga Kuvendi. Sipas ligjit themelor, këto akte duhet të kenë karakter të përkohshëm dhe të justifikohen nga nevoja tejet emergjente publike.

Edhe pse neni 101 i Kushtetutës parashikon “nevojën” dhe “urgjencën” maksimale si kushte për shmangien e përkohshme të punës ligjbërëse të Kuvendit dhe Gjykata Kushtetuese i ka argumentuar në detaje kushtet ekstreme në të cilat mund të kryhet ky veprim, aktet normative ka vite që janë kthyer në praktikë të rëndomtë pune për qeverisjen e sektit Rama.

Në vend që të përdoren si mjet për emergjenca reale, aktet normative në Shqipëri janë kthyer në një instrument të zakonshëm qeverisës të Ramës, shpesh për të shmangur kontrollin institucional dhe për të përshpejtuar vendimmarrjen në mënyrë të njëanshme. Kjo cenon standardet e qeverisjes demokratike, dobëson rolin e Kuvendit dhe minon besimin e publikut në procesin ligjvënës.

I. Abuzimi i shëmtuar me nevojën dhe urgjencën, si parakushte kushtetuese

Në aktin e dytë normativ për vitin 2025 në qershor të këtij viti, si “nevojë” dhe “urgjencë” janë parë situata zgjedhore dhe ngadalësimi i prokurimeve publike. Këto gjoja dy “arsye madhore” janë shumë të përgjithshme dhe lënë vend të gjerë për interpretim.

Së pari, nuk ka një kriter të matshëm konkret për “urgjencën”. Së dyti, ky argumentim i përgjithshëm, i paanalizuar në mënyrë të detajuar dhe me efekte konkrete, mund të krijojë precedentë edhe për aktet e tjerë normativë në vijim, duke shmangur gati tërësisht transparencën dhe kontrollin parlamentar.

Së treti, duke marrë parasysh efektin e “përkohshmërisë” së aktit normativ, pra të afatit të miratimit të tij brenda 45 ditëve, ky afat nuk jep mundësi dhe kohë për shqyrtim të kujdesshëm, diskutime të detajuara nga komisionet parlamentare, si dhe shqyrtim të analizave të thelluara fiskale, apo konsultë me palë të interesuara.

II. OECD, FMN dhe BB totalisht kundër “normalitetit” të akteve qeveritare me fuqi ligjore

Organizata botërore për Bashkëpunim Ekonomik dhe Zhvillim (OECD), në 12 Parimet e saj të Mirëqeverisjes(konkretisht Parimi i 10-të i “Sound financial and economic management(ne anglisht menaxhim i shendoshe financiar dhe ekonomik)” dhe në Manualin e saj për transparencën e buxheteve publike, në Kapitullin A.4 – “The supplementary budget”(buxheti shtese), thekson se “aktet me fuqi ligjore që ndryshojnë buxhetin duhet të jenë të rralla, të justifikuara dhe të kërkojnë miratim nga parlamenti”.

Ndërsa në Kapitullin C.3 – “Parliamentary approval of the budget(miratimi parlamentar i buxhetit)”, OECD cilëson se “…ndryshimet buxhetore gjatë vitit duhet të shqyrtohen dhe miratohen nga parlamenti, për të garantuar kontrollin parlamentar dhe transparencën e qartë”.

Në vitet e fundit, kur përdorimi i akteve normative me fuqinë e ligjit është bërë gjithnjë e më i zakonshëm tek ne, kjo praktikë ka ngjallur shqetësime të vazhdueshme jo vetëm tek opozita dhe shoqëria civile e vendit, por edhe në raportet dhe deklaratat e Fondit Monetar Ndërkombëtar (FMN) dhe Bankës Botërore (BB).

Sipas ketyre organizatave prestigjoze nderkombetare, aktet normative ne Shqiperi janë përdorur për çështje që mund të ishin trajtuar përmes procedurave të rregullta ligjvënëse, duke anashkaluar transparencën dhe kontrollin parlamentar, si dhe konsultimin publik.

Në raportet e tyre periodike për Shqipërinë, FMN dhe Banka Botërore kanë theksuar disa shqetësime kryesore, si (i) mungesa e transparencës dhe llogaridhënies; (ii) kapërcimi i mekanizmave demokratikë; (iii) rreziku ndaj stabilitetit fiskal dhe (iv) perdorimi politik e me mungese konsensusi.

FMN ka vënë në dukje se përdorimi i shpeshtë i akteve normative në fushën e financave publike dhe buxhetore ka ndikuar në dobësimin e kontrollit parlamentar mbi shpenzimet publike. Kjo krijon rrezik për keqmenaxhim të fondeve dhe mungesë auditimi të pavarur dhe efektiv. Nga ana e saj, Banka Botërore ka theksuar se qeverisja e mirë kërkon proces të hapur, gjithëpërfshirës dhe të qëndrueshëm ligjvënës. Përdorimi i akteve normative për vendime që prekin sektorë të rëndësishëm si shëndetësia, arsimi, ekonomia apo koncesionet, minon integritetin e institucioneve dhe besimin e qytetarëve.

FMN ka shprehur shqetësimin se disa akte normative janë përdorur për të realokuar fonde publike, për të miratuar garanci shtetërore ose për të marrë vendime që kanë impakt buxhetor afatgjatë, pa analizë të mjaftueshme të rrezikut dhe pa konsultim me Kuvendin.

Të dyja këto institucione ndërkombëtare kanë theksuar se përdorimi i tepruar i akteve normative rrezikon të shihet si një mënyrë për të anashkaluar opozitën dhe konsultimin institucional, duke i dhënë njëanshmëri proceseve ligjvënëse dhe duke dëmtuar balancën e pushteteve.

III. Katrahura e sektit Rama me aktet normative vijon dhe këtë vit

Në vitet e fundit janë miratuar akte normative për shpenzime buxhetore, kontrata koncesionare, ndryshime të skemave të ndihmës sociale, etj., pa analizë paraprake të ndikimit ekonomik apo konsultim me palët e interesuara, si dhe mungesën e analizave të kostos përfitim dhe rrezikun e krijimit të borxhit të fshehur.

Në aktin e dyte normativ te ketij viti, theksohet se kursimet e evidentuara nga ministritë dhe institucionet gjatë 5-mujorit janar-maj 2025 përdoren për projekte prioritare në sigurinë kibernetike dhe infrastrukturë, si dhe për transferimin e fondeve në AKSHI.

Pyetja e natyrshme që lind është: Si janë identifikuar dhe monitoruar këto kursime dhe në çfarë masë ato janë reale? Përse rezultojnë këto “kursime”, kur shpenzimet e tyre kanë qenë në planifikimin fillestar dhe të miratuara me ligjin e buxhetit?

Kjo ndodh në një kohë kur jemi vetëm dy muaj pas aktit të mëparshëm normativ, që me siguri do pasojë minimalisht dhe dy akte të tjera normative, ose në rastin më të mirë të mundshëm edhe një, atë të fundit të vitit).

Në lidhje me transferimin e fondeve të AKSHI, citohet se është një transferim me qëllim përqendrimin dhe koordinimin më të mirë, por pa vlerësuar këtu riskun që ky transferim mbart, atë të centralizimit të fondeve në një institucion të vetëm pa garanci të mjaftueshme për transparencë, konkurrencë dhe monitorim të përdorimit të tyre.

Në vijim të sa më sipër dua të theksoj me përgjegjësi se institucione të tilla si: AKSHI, FSHZH, ARRSH, OSHE janë institucionet ku abuzimi është i pafre.

Në lidhje me skemën e garancisë sovrane për bujqësinë, sekti në qeverisje nuk jep detaje të mjaftueshme për menaxhimin e riskut fiskal që lidhet me garantimin e kredive, ose për kriteret e qarta për përzgjedhjen e përfituesve dhe kontrollin e efektivitetit të skemës. Kjo, në një kohë kur me mbështetjet e këtij sektori është abuzuar vazhdimisht, aq sa dhe BE bllokoi lëvrimin e fondeve IPARD, për shkak të abuzimeve të sektit Rama.

Në relacionin per justifikimin e aktit normativ përmendet gjithashtu rishpërndarje e brendshme e fondeve mes programeve, pa u shoqëruar me analizë të detajuar mbi performancën e secilit program, për të kuptuar nëse këto rishpërndarje bëhen bazuar në nevoja reale apo janë skema për zgjidhje të shpejta ndaj situatave emergjente, duke lënë hapësirë për keq menaxhim ose shpërndarje jo të drejtë të burimeve, veçanërisht nëse preken programe në sektorë kritikë.

Relacioni pohon se ndryshimet nuk cënojnë disiplinën buxhetore dhe parametrat e borxhit publik, por nuk ofron analizë të thelluar makroekonomike dhe fiskale që të mbështesë këtë pretendim dhe ta bëjë përmbajtjen e këtij akti normativ transparente me palët e interesuara.

IV. Të zbatojmë rekomandimet e FMN dhe BB!

FMN dhe Banka Botërore kanë rekomanduar (i) kufizim të qartë të përdorimit të akteve normative, vetëm për raste të jashtëzakonshme të justifikuara me dokumentacion të plotë; (ii) planifikim më të mirë fiskal; (iii) raportim të detajuar dhe analiza të ndikimit fiskal; (iv) fuqizim të rolit të Kuvendit për të rishikuar dhe miratuar ose rrëzuar çdo akt normativ brenda afatit kushtetues, si dhe (v) transparencë të plotë dhe konsultim publik, sidomos për vendime me ndikim buxhetor, social apo afatgjatë.

xxx

Ndryshimi i buxhetit me akte normativ ngre disa probleme dhe shqetësime të rëndësishme që lidhen me planifikimin e buxhetit, menaxhimin dhe zbatimin e tij, pasi tregon një mungesë të theksuar të planifikimit afatgjatë nga ana e qeverisë. Kur qeveria harton buxhetin e saj vjetor, ajo duhet të parashikojë nevojat financiare për të gjithë vitin fiskal, duke marrë parasysh rreziqet dhe sfidat e mundshme. Nëse buxheti duhet të rishikohet shpesh, kjo sugjeron se qeveria nuk ka bërë një plan të kujdesshëm ose nuk ka marrë parasysh variacionet ekonomike, duke dobësuar kështu besimin në aftësinë e saj për të menaxhuar ekonominë.

Si përfundim, ky rishikim buxhetor i pa-analizuar, me disa alokime në institucione dhe projekte të ndryshme, si dhe mungesa e një prioritetizimi të qartë strategjik kufizon monitorimin dhe vlerësimin e rezultateve, duke krijuar risk në lidhje me efektivitetin e përdorimit të fondeve publike.

Gjithashtu, rritja e numrit të punonjësve në administratë dhe financimet për projekte jo të lidhura drejtpërdrejtë me objektivat kryesore buxhetore (janë të lidhura vetëm me perfeksionimin e kapjes së shtetit përmes armatës së patronazhistëve, direkt ose indirekt, por për këtë dhe konceptin parti-shtet do të shkruaj herë tjetër), si rikonstruksionet e ndërtesave (parë në aspektin që investimet në çdo buxhet zënë peshën më të madhe dhe gjithmonë në rritje), parë këto në kuadrin e analizës së mësipërme, mund të komprometojnë disiplinën fiskale afatgjatë dhe qëndrueshmërinë e financave publike. Në këtë kontekst, është thelbësore të shmangen ndryshimet e buxhetit me akte normative, të mirë planifikohet buxheti, duke kaluar të gjithë ciklin e parashikimit dhe miratimit, me qëllim garantimin e një menaxhimi dhe përdorimi efikas të fondeve publike.